1 – Entrevista com o Presidente do IMPIC, na qual são abordados alguns dos principais temas da contratação pública, conduzida pelo Dr. Bartolomeu Noronha:

O Sr. Dr. António Pires de Andrade, é licenciado em Finanças pelo Instituto Superior de Ciências Económicas e Financeiras (ISCEF) e atualmente exerce as funções de Presidente do Conselho Diretivo do IMPIC – Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I.P. (Regulador dos Setores da Construção, do Imobiliário e da Contratação Pública).

Possuidor uma enorme experiência, exerceu outros cargos ao longo do seu percurso profissional, nomeadamente:

Vogal do Conselho de Administração da EDIA – Empresa de Desenvolvimento de Infraestruturas do Alqueva;

Vogal do Conselho de Administração de várias empresas do Grupo PEC – Produtos Pecuários de Portugal;

Vogal do Conselho de Administração da EPAC – Empresa Pública de Abastecimento de Cereais, E.P;

Gestor do Programa Operacional do Comércio e Serviços (PROCOM) no âmbito do QCA II;

Presidente do Conselho de Administração da AGAA – Administração Geral do Açúcar e do Álcool;

No âmbito universitário foi Professor Auxiliar Convidado e Assistente Convidado da Cadeira de Fiscalidade no ISCTE; Professor convidado da Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnologias.

Chamamos a atenção para a importância e relevância das respostas, esclarecimentos e conselhos do Sr. Dr. António Pires de Andrade, a quem agradecemos toda a simpatia e disponibilidade em nos ter concedido esta entrevista que muito nos honra.

Entrevista:

O IMPIC é o organismo público responsável pela regulação dos contratos públicos. Como está organizado internamente?

A atual Estrutura do IMPIC vem desde o tempo em que o instituto ainda se denominava InCI, com o mesmo número de Direções e Departamentos, facto que não significa que, a partir da publicação do Decreto-Lei n.º 232/2015, de 13 de Outubro, diploma que criou o IMPIC e que lhe atribuiu algumas novas funções, nomeadamente no âmbito da Contratação Pública não se tenha atribuído a algumas das Direções e Departamentos existentes, as funções então assumidas.

Contudo, o Conselho Diretivo tem vindo a verificar que se justificam algumas alterações na sua estrutura orgânica, pelo que já foram feitas sugestões para a publicação de uma nova portaria, de forma a adaptar a estrutura às funções atualmente atribuídas ao IMPIC.

Mas para responder, concretamente, à vossa questão, direi que é na Direção Jurídica e da Contratação Pública e no Departamento de Infraestruturas, de Aplicações e de Arquitetura, onde se encontram as funções relacionadas com a regulação dos Contratos Públicos.

A revisão do Código dos Contratos Públicos de 2017, atribuiu novas competências e responsabilidades ao IMPIC, que medidas tomaram para acolher as novas competências?

Em parte, poderei dizer que a resposta já foi dada na questão anterior, entretanto, poderei acrescentar que todo o IMPIC, a começar pelo seu Conselho Diretivo e acabar no assistente técnico de qualquer das direções ou departamentos do IMPIC envolvidos, têm sentido, como seu, esse trabalho, e o empenhamento de cada um é enorme, de forma a contribuírem para o sucesso dessa missão.

Lembro que a vossa associação foi uma das entidades com quem o IMPIC realizou várias ações de divulgação do novo CCP, com quem trocámos Orientações Técnicas, nomeadamente a que respeitou ao “Gestor do Contrato”.

Mas foi sobre os mais diversos temas do CCP e de outras leis importantes relacionadas com as áreas de regulação atribuídas ao IMPIC, como as do Branqueamento de Capitais e Financiamento do Terrorismo ou as que definiram as condições de atribuição de alvarás às empresas de construção e de licenças para a atividade da mediação imobiliária, que as diversas estruturas do nosso instituto se empenharam para a obtenção de sucesso nas mais diversas ações de relacionamento com as muitas dezenas de milhares de agentes económicos a quem se dirigiram essas nossas prestações.

É com satisfação, que, como Presidente do IMPIC, verifico que, ainda muito recentemente, no inquérito de satisfação que, anualmente, fazemos aos muitos agentes dos setores por nós regulados, os níveis verificados na globalidade dos itens inquiridos, obtiveram valores muito elevados, facto que nos rejubila e que demonstra que a estratégia seguida foi a correta.

Entretanto, está em fase de aprovação uma nova revisão do Código dos Contratos Públicos muito divulgada pelos meios de comunicação social. Pode dizer-nos em linhas gerais o que vai mudar?

A revisão que me questiona, resultou de uma Proposta de Lei (n.º 41/XIV/1.ª) apresentada pelo Governo à Assembleia da República, em 26 de junho passado, e que, após a análise das propostas de alteração apresentadas pelas diversas associações sectoriais e outras instituições públicas, deu lugar a um documento que foi aprovado em outubro passado, com o número Decreto 95/XIV.

Com aquela proposta de Lei, agora já como Decreto da AR, o Governo pretendeu estabelecer medidas especiais de contratação pública, visando implementar simplificações da atividade administrativa, em especial na agilização dos procedimentos administrativos dessa mesma contratação pública.

Em termos gerais, o que se pretendeu mudar com esta Proposta de Lei, vem bem expresso no preâmbulo da mesma (Exposição de Motivos), onde se pretende introduzir uma simplificação procedimental sobre contratos que tenham por objeto a execução de projetos cofinanciados por fundos europeus, cuja implementação é muitas vezes dificultada por motivos meramente procedimentais, sendo claro o objetivo de contribuir para a aceleração da respetiva execução, além de também incidir sobre contratos noutras áreas de especial prioridade politica, e que fazem parte do Programa do atual XXII Governo Constitucional.

São diversas aquelas áreas referidas na Exposição de Motivos, e que vão desde os contratos celebrados nas áreas da habitação pública ou de custos controlados, passando pelos contratos de intervenção em imóveis cuja titularidade e gestão tenha sido transferida para os municípios no âmbito do processo de descentralização de competências e outros contratos destinados, quer à aquisição de bens e serviços no âmbito das tecnologias de informação e conhecimento, quer de contratos celebrados no âmbito do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais e, finalmente, de contratos que tenham por objeto a aquisição de bens agroalimentares.

Foi nestas áreas referidas, que o Governo identificou maiores necessidades de atuação legislativa no sentido de promover uma resposta mais célere a carências sentidas pela sociedade civil.

Naturalmente, o diploma presente, não se limita a legislar sobre aquelas medidas especiais de contratação pública, mas antes vai mais longe, introduzindo alterações no CCP, tendo em vista a agilização de diversos passos procedimentais, na procura da simplificação, desburocratização e flexibilização dos procedimentos de formação dos contratos públicos, o aumento da eficiência da despesa pública e a promoção de um mais efetivo, e menos delongado, acesso àqueles contratos por parte dos operadores económicos, sem deixar de manter o controlo e a transparência nos mesmos, mesmo que este controle seja feito à posteriori pelas diversas entidades encarregadas de o fazer.

Apesar das flexibilidades introduzidas, os princípios básicos em que assenta a Contratação Pública, como sejam a concorrência, a publicidade, a transparência, a igualdade de tratamento e de não-discriminação continuarão a ser sempre respeitados e acauteladas e, diria mesmo, que após o veto político do Senhor Presidente da República a alguns temas do Decreto em causa, a própria AR na reanálise que irá fazer do diploma, não deixará de ter em atenção os princípios fundamentais em que assenta toda a Contratação Pública.

Não me vou alongar mais nesta questão, mas aconselho a uma leitura mais atenta ao Projeto de Lei do Governo que deu origem a este Decreto da AR, porque apesar de ser muito extenso, é bastante claro sobre o que se pretende com esta revisão.

Entretanto, não deixarei de referir alguns ajustes pontuais ao normativo que estava vigente com a revisão de Agosto de 2017, e que certamente a “Associação –  Observatório das Autarquias Locais” aplaudirá, uma vez que algumas delas têm a ver com questões levantadas em diversos eventos promovidos pelo IMPIC e pela vossa associação, como sejam a publicação de anúncios pela entidade adjudicante, a revisão de alguns prazos procedimentais, a reconfiguração da fixação dos preços anormalmente baixos, a clarificação de alguns aspetos relacionados com o Gestor do Contrato e, finalmente, a necessidade de correção de alguns lapsos de remissão e de melhoria de relação de algumas disposições, no sentido da sua clarificação e adequação à prática jurídica consolidada. 

Um dos temas que o Observatório mais tem chamado a atenção, é para as funções do Gestor do Contrato que também foram objeto de alterações. Qual foi o objetivo dessas mudanças?

Sim, houve algumas mudanças introduzidas no artigo 290.º-A, como referi atrás, mas não foram significativas. Foram mais no sentido de definir que pode haver mais do que um gestor do mesmo contrato, porque entendemos que a realidade assim o aconselhava.

Há contratos que as Entidades Públicas celebram, cuja complexidade é por vezes evidente, sobretudo quando as áreas abrangidas no seu desenvolvimento obrigam ao conhecimento de várias áreas do saber e, numa situação desse género, certamente que para um melhor acompanhamento, se justifica a nomeação de mais do que um gestor do mesmo contrato.

Contudo, havendo mais do que um gestor de contrato, seria necessário colocar no artigo uma alínea que exija a definição, por parte da entidade adjudicante, das funções atribuídas a cada um dos gestores nomeados.

Também se compreende que nem todas as entidades adjudicantes possam ter nos seus quadros pessoas devidamente qualificadas para assumirem a função, pelo que foi acrescentada a possibilidade de o gestor do contrato, poder ser alguém exterior à entidade adjudicante. Compreende-se que esta situação só possa existir em casos excecionais e devidamente fundamentados.

Independentemente, da abertura agora prevista na lei, de recrutamento do Gestor do Contrato no universo exterior aos quadros da empresa, deve ser sempre pedido ao Gestor do Contrato, antes de iniciar as suas funções, a apresentação de uma declaração de inexistência de conflitos de interesse.

O IMPIC tem feito um grande trabalho de divulgação do exercício das funções do Gestor do Contrato, pelo que gostaríamos de auscultar a sua opinião sobre as competências pessoais que um Gestor do Contrato deve ter?

Compreenderão que devem ser as Entidades Adjudicantes a definir as competências pessoais que cada Gestor de Contrato deve ter, não só porque são elas que conhecem a natureza, o objeto e o grau de dificuldade da execução dos contratos em causa, como conhecem bem o perfil da pessoa que estão a indicar.

Não consigo definir uma competência genérica que se possa aplicar a qualquer Gestor de Contrato, mas posso afirmar, com convicção, que considero o desempenho da função como um ato nobre, que não só engrandece quem aceita a função, como dignifica a Entidade Adjudicante que o indica, porque ambos irão contribuir para uma melhor Contratação Pública e, certamente, para uma melhor aplicação dos dinheiros públicos.

Entretanto, não deixarei de referir, que seria sempre positivo que o Gestor seja uma pessoa que gosta de desafios e que esteja sempre disponível para fazer parte da solução do problema e não para ser o causador do mesmo.

A publicação da Orientação Técnica relativa ao Gestor do Contrato foi muito relevante e trouxe algumas respostas que estavam em falta, mas presumo que pretenda ir ainda mais longe nesse âmbito?

Quando o IMPIC apresenta uma Orientação Técnico sobre algum tema do CCP, é porque, de um modo geral, nos têm chegado questões que necessitam de esclarecimento.

Naturalmente, que o próprio IMPIC, também pode verificar que se justifica em alguma área específica, a sua intervenção para dar a sua opinião, como Entidade, e ao fazê-lo, não deixará de ter em conta os diversos contributos especializados que lhe chegaram das mais diversas instituições, ou mesmo de pessoas individuais.

No momento concreto em que nos encontramos, não prevejo qualquer necessidade de se rever a atual Orientação, independentemente das alterações que a o Decreto n.º 95/XIV possa vir trazer.

O IMPIC tem chamado a atenção para a necessidade dos Gestores do Contrato disporem de ferramentas informáticas, temática esta que o Observatório também tem chamado a atenção. Considera que este “apoio informático” pode constituir uma mais-valia e um garante para a boa execução dos contratos públicos?

Naturalmente que existem “contratos e contratos”. Uns bastante complexos, com muitas variáveis a poderem influenciar o resultado final e outros muito mais simples, em que o seu acompanhamento pode ser feito de uma forma muito mais simplificada.

Tenho a certeza que as ferramentas informáticas de que falam e que se deseja que venham ajudar o Gestor na sua função de acompanhamento do projeto acabarão por aparecer. O mercado das empresas de software, não deixarão de dar o seu contributo para o desenvolvimento de programas que criarão modelos para ajudar no trabalho diário dos Gestores.

Quero aqui referir a Recomendação (EU) 2017/1805, de 13 de outubro de 2017, dirigida aos Estados Membros, no sentido de se caminhar para uma maior profissionalização dos agentes das Entidades Adjudicantes ligados à Contratação Pública, onde encontramos referências muito claras à disponibilização de ferramentas e metodologias de apoio informático à prática profissional.

Em 2018 o Observatório contactou as principais empresas nacionais e internacionais de software para criarem e disponibilizarem uma ferramenta informática para ajudar os Gestores do Contrato, mas nessa altura foi muito difícil darem resposta a esse pedido e apenas uma empresa se mostrou disponível para o fazer, e com grande sucesso diga-se. Considera que as funções dos Gestores do Contrato vão ser objeto de um “maior acompanhamento e interação com ferramentas de apoio”?

Naturalmente que o mercado das empresas de software está em constante evolução. Cada vez há mais empresas e mais apoios financeiros para desenvolverem modelos de apoio à gestão das empresas.

Certamente que o Gestor do Contrato, em muitas das situações, fará parte daqueles agentes da Entidade Adjudicante que se deseja profissionalizar, porque, não tenho dúvida que dessa maior formação irão resultar contratos públicos mais eficientes, mais eficazes e competitivos, que não deixarão de contribuir para um melhor funcionamento do mercado.

Os desafios que se colocam ao Gestor do Contrato são, a meu ver, enormes. Não podemos olhar para as suas funções como mais um mero fiscal nomeado pela Entidade Adjudicante, mas antes como um agente para acompanhar a boa execução de um contrato e contribuir com o seu conhecimento, com a sua sensibilidade e com o seu bom senso para a obtenção do resultado definido quando da abertura do procedimento.

Que conselho pessoal daria a quem é nomeado para Gestor do Contrato?

Em primeiro lugar, e em nome da Entidade Adjudicante, começaria por lhe agradecer o ter aceite a nomeação, não só porque a entidade reconheceu nele capacidade e dinamismo para acompanhar a execução do contrato, como o seu empenho e, certamente, o sucesso garantido da sua atuação, irá contribuir para muito da sua realização pessoal e profissional.

Por outro lado, a Entidade Adjudicante tenderá a organizar uma “bolsa de gestores de contratos”, que, à medida que a experiência dos mesmos vai aumentando, servirá para que, em qualquer momento que se iniciem novos procedimentos, usá-la para que a tal experiência adquirida seja “rentabilizada” ao serviço do bem público, contribuindo para que cada vez se tenham melhores resultados e, naturalmente, menos desperdícios de dinheiros públicos.

Transmitir-lhe-ia, também, confiança nos resultados a alcançar. O que o legislador quis transmitir com o artigo 290.º-A, foi dizer às Entidades Adjudicantes que seria muito positivo para o bom resultado da Contratação Pública ter esta figura a acompanhar a execução dos contratos, uma vez que é preferível atacar os problemas logo que eles surjam do que deixar arrastá-los e, por vezes, sem que o contraente público deles tenha logo conhecimento.

Quando da introdução das Diretivas Comunitárias de 2014 no CCP, trabalho que, como é do vosso conhecimento, foi desenvolvido dentro do IMPIC, cujo resultado é o que se expôs no Decreto-Lei n.º 111-B/2017, relatei a minha experiência na EDIA, onde cada projeto tinha o acompanhamento de responsáveis de cada Direção de Obra e cuja função não era mais do que aquela que se quer, agora, para o Gestor do Contrato.

Compreendo, que algumas pessoas tenham receio em assumir tal desempenho, ou porque não se sentem motivadas para tal função, ou porque tenham medo de errar. Ter medo e poder errar é fruto do ser humano. De igual forma, também faz parte do ser humano ser ambicioso, ser vencedor perante as dificuldades, querer progredir na sua carreira profissional. Perante estes dois cenários contraditórios, compete à Entidade Adjudicante encontrar, na escolha possível, os Gestores que melhor correspondam ao perfil desejado.

Para finalizar esta nossa entrevista, deseja focar mais algum tema que considere útil para as entidades com quem o Observatório colabora.

Sim. Ao terminar esta entrevista, quero, Caro Dr. Bartolomeu, agradecer-lhe em nome do IMPIC, o trabalho que a “Associação – Observatório das Autarquias Locais” tem desenvolvido na divulgação do Código dos Contratos Públicos através da realização de Conferências e outros eventos nas mais diversas partes do país, nomeadamente na desmistificação da figura do Gestor do Contrato.

Sei que outros temas do CCP têm servido de bandeira da vossa atuação junto das mais diversas entidades públicas. Estou a referir-me, concretamente, ao artigo 476º, que regula o uso da arbitragem na resolução de conflitos surgidos ao longo da execução de contratos, em substituição dos modelos tradicionais de recurso aos tribunais administrativos.

Recorda-se da conferência realizada em finais de setembro de 2019 nas instalações da AICCOPN, onde tivemos a possibilidade de desenvolver este tema e onde tivemos a participação do Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Comunicações da altura, Dr. Alberto Souto de Miranda.

Naturalmente, o IMPIC estará sempre disponível para fazer sugestões de melhorias a normas do CCP que possam contribuir para uma melhor Contratação Pública. Quanto a este caso concreto, tenho comigo os vossos documentos com comentários sobre as vantagens do uso da arbitragem nos contratos de execução financiados por fundos comunitários.

Não vou comentar os resultados apresentados, mas reconheço que o CCP, no artigo atrás referido, já permite o recurso a este meio, desde que a Entidade Adjudicante o indique, logo antecipadamente. É uma questão destas entidades reconhecerem as vantagens do seu uso e, acredito, que o Observatório com a apresentação dos resultados a que chegaram da análise dos muitos contratos celebrados pelas Autarquias Locais, poderá vir a alterar, com sucesso, os procedimentos seguidos pelas diversas entidades.

Muito obrigado por nos ter concedido esta entrevista.

Eu é que agradeço a oportunidade que me foi concedida por, em nome do IMPIC, poder conversar um pouco com o Observatório sobre o nosso trabalho e sobre as ideias que temos desenvolvido, para uma melhor aplicação do CCP.

2 – Análises estatísticas da arbitragem administrativa, estão a demonstrar que este regime jurisdicional poderá ser o “instrumento adequado à bazuca europeia” no âmbito da contratação pública:

As análises dos dados estatísticos sobre o recurso ao mecanismo da arbitragem administrativa prevista no artigo 476.º do Código dos Contratos Públicos, está a permitir aceder a informação fidedigna e demonstrativa de que este mecanismo poderá constituir o regime jurisdicional mais apropriado para os projetos financiados e cofinanciados por fundos da União Europeia.

Nesse sentido, foram analisados os seus impactos nos procedimentos concursais dos Municípios que nos seus programas de concurso e cadernos de encargos, introduziram os modelos do Anexo XII do artigo 476.º do CCP, confirmando-se estatisticamente o seguinte:

1 – A diminuição da litígiosidade na fase do concurso público, mitigando-se por essa via os atrasos/paralisações nas adjudicações:

2 – A possibilidade do Município estimar com grau de certeza o tempo de duração de um eventual litígio, facto este, essencial para a gestão rigorosa dos recursos públicos;

3 – Constata-se que a solução constitui uma “ferramenta informativa” de apoio ao processo decisório dos Municípios, quanto à ponderação do mérito e oportunidade da escolha do meio jurisdicional mais adequado às características da necessidade pública a providenciar para cada caso concreto.

Estas conclusões revelam um enorme impacto económico na política de aquisições municipais, o qual era desconhecido até ao presente momento, sendo pertinente questionar se a Administração estadual direta e indireta não colherá benefícios idênticos se recorrer à arbitragem administrativa.

Como tal, e tendo por matriz o Princípio da boa administração previsto no Código do Procedimento Administrativo, esta temática assume uma especial relevância neste momento de recuperação económica, em que os fundos europeus vão assumir uma importância fulcral para a economia nacional neste contexto de necessidade de incutir uma maior celeridade na tramitação dos seus procedimentos pré-contratuais.

Para qualquer esclarecimento adicional considerado necessário, ou para melhor conhecimento dos trabalhos técnicos e estatísticos já realizados, bem como das entidades que recorrem a esta solução, está disponível o email geral@oal.pt.

 3 – Transferência de competências do Estado para as Autarquias Locais:

A Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública, Sra. Dra. Alexandra Leitão, garantiu que a transferência de competências do Estado para as autarquias será acompanhada de “uma estrutura financeira” equivalente à despendida pela administração central.

A Sra. Ministra afirmou que esta é “uma reforma absolutamente fulcral“, e assegurou que o processo em curso, está “a correr bem“, e tem um primeiro momento muito importante a 1 de janeiro de 2021, com a assunção obrigatória de competências em todas as áreas à exceção daquelas cujo prazo foi prorrogado para março de 2022 – a saúde, a educação e a ação socia.

4 – Formações do Observatório (1.º trimestre 2021):

A – Práticas e mecanismos de contratação pública mais adequados em matéria de projetos financiados ou cofinanciados por fundos europeus:

• Módulo 1, fase pré-contratual (7h);
• Módulo 2, execução dos contratos (7h)

 B – Formação geral – Revisão do Código dos Contratos Públicos (7h):

 Programa:

• Medidas especiais de contratação pública em matéria de projetos financiados ou cofinanciados por fundos europeus;
• Principais alterações ao Código dos Contratos Públicos.

 5 – Formações do Observatório em curso:

 A – Formação para os Gestores do Contrato:

 Programa:

1 – Formação generalista (7h):

Abordagem às várias áreas de atuação do Gestor do Contrato nos Municípios no âmbito da gestão da execução dos contratos e contratação publica, identificando as principais responsabilidades e obrigações de um ponto de vista jurídico e prático, com foco não só na conformidade jurídica e processual, como também na implementação das boas práticas que permitam a mitigação de desvios e inconformidades no contexto da gestão dos contratos públicos Municipais.

 2 – Formação Avançada (21h):

Inclui a formação generalista e outros dois módulos adicionais que se consideram de grande relevância para todos os Gestores do Contrato Municipais:

 3 – Contratação pública e gestão financeira dos contratos (7h):

Boas práticas na contratação pública, no sentido de garantir (não só) a conformidade jurídica, mas também de facilitar as funções do Gestor do Contrato no âmbito da monitorização material, temporal e financeira dos contratos;

Metodologias e principais preocupações do Gestor do Contrato no âmbito da mitigação de inconformidades e desvios na execução financeira de contratos públicos Municipais.

B – Formação – Efeitos e consequências da pandemia da COVID-19 na execução dos contratos.

 Programa:

• Modificações objetivas dos contratos;
• Redução e conversão dos contratos públicos;
• Adiantamento de preços;
• Regime da liberação das cauções;
• Revisão de preços (ordinária e extraordinária);
• Direitos de step in e step out;
• Sanções contratuais;
• Suspensão da execução dos trabalhos;
• Trabalhos complementares.

6 – Email para recolha de informações sobre as práticas e mecanismos da contratação pública mais adequados para executar, monitorizar e concretizar a “bazuca europeia”.

Para envio de informações está disponível o email comunicacao@oal.pt.