1 – Processo de descentralização “vai ser o mesmo” após a Conferência os Caminhos da Descentralização e a Declaração do Rivoli?

Nesta conferência onde estiveram presentes autarcas de vários ponto do país, foi analisada e discutida, entre outros assuntos, a suspensão imediata da aplicação da Lei 50/2018, de 16 de agosto, quanto à obrigatoriedade da transferência, em 2021, das competências nela previstas para os municípios, com o objetivo de retomar o processo negocial com os autarcas.

Esta tomada de posição, está a ter um grande impacto e veio “pôr na ordem do dia” a necessidade de reavaliação de várias das componentes do modelo de descentralização e seus timings. Entretanto, a Associação Nacional de Municípios já se pronunciou em várias sedes e ontem na Assembleia da República e a Sra. Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública, irá responder depois de ouvir todas as Comunidades Intermunicipais e as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto.

Quem esteve presente na conferência assistiu a intervenções muito esclarecedoras por parte dos autarcas, sendo de enaltecer a oportunidade dada a elementos da sociedade civil de intervirem e colocarem questões. Conforme temos referido nas nossas comunicações semanais, este tema é muito complexo e quanto mais opiniões dos diversos setores da sociedade forem auscultadas e tomadas em conta, mais enriquecido e plural será o processo de transferência de competências.

Para se ter uma noção aproximada das implicações da descentralização na reorganização dos serviços públicos municipais, veja-se a título de exemplo e resumidamente, três pontos essenciais quanto à área da educação:

Que responsabilidades vão ser transferidas para os Municípios?

• As câmaras municipais passarão a ser responsáveis pelo equipamento e manutenção das escolas, alargadas a todo o ensino básico e secundário;
• Recrutamento, seleção e gestão do pessoal não docente, transferindo-se esse vínculo contratual do ministério da educação para as autarquias;
• Também ficarão responsáveis pelos transportes escolares e fornecimento de refeições.

Tal significa, passar para a “alçada logística” dos municípios cerca de 1000 escolas, mais de 3500 edifícios e perto de 43 mil trabalhadores, estando prevista a transferência para esta competência cerca de 800 milhões de euros, tarefa que não vai ser nada fácil, dada a “dimensão” das necessidades de (re)organização funcional e financeira dos Municípios.

Quanto aos impactos da Declaração do Rivoli, podemos afirmar que nada ficará como dantes e, possivelmente o processo de Regionalização também será influenciado pelo que se passou na conferência os Caminhos da Descentralização – esperando nós – que mais encontros sejam realizados por todo o país.

Quanto à “necessidade/premência” de mais debates sobre esta temática, lembramos a conferência que o Observatório organizou há cerca de um ano, conjuntamente com o Município de Famalicão, onde alguns destes temas foram debatidos.

Veja-se o que escrevemos aquando da divulgação da conferência em janeiro de 2019:

O “atual momento” das nossas autarquias, está assim marcado por este desígnio, mas na verdade têm-se suscitado muitas dúvidas se estamos perante uma verdadeira “descentralização”, ou perante um processo de “desconcentração territorial”, “deslocalização” ou “descentralização funcional”, e se a propalada transferência de novas “competências” não serão apenas novas “tarefas”, por não se vislumbrarem poderes próprios para planear, decidir e executar políticas sem a dependência do poder central, mas independentemente do mérito ou demérito das opções tomadas pelo legislador, o pacote legislativo já publicado (e a publicar) estabeleceu opções de descentralização e desconcentração administrativas, conformes com o n.º 2 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa.

Estas temáticas, foram abordadas nessa conferência do ano passado, pelos seguintes oradores e intervenientes:

• Dr. Paulo Cunha, Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão.
• Dr. Rui Moreira, Presidente da Câmara Municipal do Porto.
• Dr. Álvaro Amaro, nessa data Presidente da Câmara Municipal da Guarda.
• Eng. Rui Santos, Presidente da Câmara Municipal de Vila Real.
• Eng. António Laranjo, Presidente do Conselho de Administração Executivo das Infraestruturas de Portugal.
• Eng. Manuel Reis Campos, Presidente da Direção da AICCOPN.
• Prof. Doutor José Alberto Rio Fernandes, Presidente da Associação Portuguesa de Geógrafos.
• Eng. Luís Ramalho, CEO do Grupo Skillmind.
• Dr. Bartolomeu de Noronha, nessa data Presidente da Direção da Associação, Observatório das Autarquias Locais

Constata-se que desde janeiro de 2019, até à Conferência os Caminhos da Descentralização, foram realizadas poucas iniciativas neste âmbito, mas após a Declaração do Rivoli, certamente (e, felizmente) muitos encontros serão realizados, para que todos fiquem mais informados sobre este processo tão importante para todos os portugueses, pelo que repetimos o que escrevemos há um ano atrás na nossa comunicação de 7 de janeiro:

“Após quatro décadas de poder autárquico democraticamente instituído, está em curso um processo de transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, o qual vinha sendo repetidamente anunciado há decénios, mas somente agora, parecem estar criadas as condições prévias para se começar a efetivar um aprofundamento da autonomia local, com a consequente atribuição de novas responsabilidades a quem está mais perto das populações (princípio da subsidiariedade), sendo de destacar ainda, um esforço em prol da coesão territorial em contraponto com o centralismo crónico que tem caraterizado a organização do Estado português durante séculos da nossa história”

2 – Artigo do Sr. Dr. Luís Alves, sobre a deliberação de constituição e participação de municípios em entidades coletivas sem fins lucrativos: o regime jurídico e o Tribunal de Contas:

1. A) Pela Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, (doravante RJAEL) – alterada pelas Leis n.ºs 53/2014, de 25 de agosto, 69/2015, de 30 de março, 7-A/2016, de 30 de março, 42/2016, de 28 de dezembro, 114/2017, de 29 de dezembro, e 71/2018, de 31 de dezembro –, foi aprovado o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações sociais (cf. o artigo 1.º, n.º 1 do RJAEL). O mesmo diploma é aplicável à constituição ou a mera participação em associações, cooperativas, fundações ou quaisquer outras entidades de natureza privada ou cooperativa pelos municípios (cf. o artigo 1.º, n.º 3 do RJAEL).[1]

O legislador do RJAEL apresenta uma normação própria, em capítulos distintos, para os serviços municipalizados (Capítulo II), as empresas locais (Capítulo III), as sociedades comerciais de responsabilidade limitada (Capítulo IV), e para as fundações, cooperativas, associações de direito privado e outras entidades (Capítulo V) – adiante utilizamos, para estas entidades a nomenclatura de entidades coletivas sem fins lucrativas, abreviadamente ECSL.

Não obstante, às entidades reguladas no Capítulo V do RJAEL é aplicável o regime de entidades de diversa natureza – em algumas situações com as devidas adaptações –, por expressa remissão legal:

19. a) Artigo 19.º, n.º 1 (empresas locais) ex vi artigo 58.º, n.º 3;
20. b) Artigo 32.º (viabilidade económico-financeira e racionalidade económica) ex vi artigo 53.º, n.º 2;
21. c) Artigo 41.º (empréstimos) ex vi artigo 55.º, n.º 4;
22. d) Artigo 42.º, n.º 3 (deveres de informação das empresas locais) ex vi artigo 55.º, n.º 4;
23. e) Artigo 44.º (deveres da informação das entidades públicas participantes) ex vi artigo 55.º, n.º 3;

Artigo 47.º (celebração de contratos-programa com empresas locais de serviços de interesse geral) ex vi artigo 59.º, n.º 3.

53. f) Artigo 53.º (aquisição de participações locais) ex vi artigo 56.º, n.º 3;
54. g) Artigo 54.º (fiscalização prévia e deveres de fiscalização) ex vi artigo 56.º, n.º 3;
55. h) Artigo 55.º (controlo e equilíbrio) ex vi artigo 56.º, n.º 3.
56. B) Os municípios podem criar ou participar nas ECSL (cf. os artigos 56.º, n.º 1, 57.º, 58.º, n.º 1, 59.º, n.º 1 e 60.º). O órgão municipal competente para deliberar sobre a constituição ou a participação da ECSL é a assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal (cf. o artigo 53.º, n.º 1 ex vi artigo 56.º, n.º 3).

O legislador impõe que a deliberação de criação/participação cumpra com obrigações legais relativas: i) à fundamentação (artigo 53.º, n.º 1 ex vi artigo 56.º, n.º 3), ii) requisitos positivos (artigo 56.º, n.º 1 e 32.º ex vi artigos 56.º, n.º 3 e 53.º, n.º 2), iii) requisito negativo (artigo 53.º, n.º 3 ex vi artigo 56.º, n.º 3), procedimentos (iv) interno (artigo 53.º, n.º 2 ex vi artigo 56.º, n.º 3) e (v) externo (artigo 56.º, n.º 2).

Na verdade, a deliberação de criação/participação na ECSL tem por escopo o relevante interesse público local, devidamente consubstanciado em pressupostos justificativos do mesmo. Como aponta o Tribunal de Contas, “a confirmação ou não da existência de um interesse público (…) tem, assim, de ser aferida em função dos fundamentos que estão na base da pretensão do município” em criar/participar na ECSL.[2] Não preenche esse pressuposto se a deliberação funda-se no interesse próprio da ECSL e não no interesse geral da população servida pelo município.[3] Por outras palavras, “só tem justificação legal por via dessa constituição/participação na referida entidade ser a forma mais útil e eficaz de prosseguir os objetivos de defesa e salvaguarda do interesse público”.[4]

A atividade a prosseguir pela ECSL constituída/participada tem de compreender-se nas atribuições do município, cujo elenco, exemplificativo, encontra-se no artigo 23.º do Anexo da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que aprovou o regime jurídico das autarquias locais (adiante RJAL) – ainda que, as mesmas devam prosseguir sempre a promoção e a salvaguarda dos interesses das populações locais (cf. o artigo 2.º do RJAL). Desde logo, não respeitará o regime legal se a ECSL visa promover atividades vedadas aos municípios.[5] 

A proposta da câmara municipal deve ser acompanhada dos estudos técnicos, demonstrativos da sua viabilidade e sustentabilidade económica e financeira, bem como, maxime, da justificação das necessidades que se pretendem satisfazer com a constituição/participação na ECSL, da avaliação dos efeitos da atividade desta sobre as contas e a estrutura organizacional e os recursos humanos do município, e por fim, do benefício social resultante para o conjunto dos cidadãos locais.

53. C) Por expressa proibição legal (cf. o artigo 53.º, n.º 3) o município não pode celebrar contratos-programa com a ECSL constituída/participada. Evidentemente, esta proibição impede que o município subsidie a exploração da ECSL.[6] Com efeito, os subsídios à exploração distinguem-se dos subsídios relacionados com ativos, porquanto os primeiros visam atribuir “verbas (…) para reduzir custos ou aumentar proveitos”, enquanto os segundos “são incentivos para levar a cabo dispêndios específicos destinados à aquisição ou construção de ativos de longo prazo”.[7]
    
54. D) A constituição/participação nas ECSL está sujeita ao visto prévio do Tribunal de Contas, independentemente do valor associado ao ato (cf. o artigo 53.º, n.º 2). Como resulta do exposto, o legislador irreleva o valor da despesa a despender com a constituição/participação na ECSL, assim como o tipo de entidade, pelo que a submissão ao visto prévio é universal.

[1] Salvo com indicação expressa em contrário, os normativos citados encontram-se no RJAEL.

2 N.º 18. do Acórdão da Subseção da 1.ª Seção do Tribunal de Contas n.º 33/2018, de 12/09/2018. Os acórdãos estão disponíveis no site institucional do Tribunal de Contas.

3 N.º 20. do Acórdão da Subseção da 1.ª Seção do Tribunal de Contas n.º 33/2018, de 12/09/2018.

4 N.º 13. do Acórdão do Pleno da 1.ª Seção do Tribunal de Contas n.º 17/2016, de 25/10/2016.

5 N.º 28. do Acórdão da Subseção da 1.ª Seção do Tribunal de Contas n.º 33/2018, de 12/09/2018.

6 N.º 28. do Acórdão da Subseção da 1.ª Seção do Tribunal de Contas n.º 6/2016, de 17/05/2016.

7 N.º 28. do Acórdão da Subseção da 1.ª Seção do Tribunal de Contas n.º 6/2016, de 17/05/2016.

3 – Número de leitores do Observatório em 2019:

No mês de agosto, pedimos a uma empresa da área da comunicação para nos ajudar a contabilizar o número de leituras das nossas comunicações, tendo esta estimado 30.000 leitores mensais, o que significou na altura, em relação aos meses anteriores do ano, um aumento de 6.0000 leitores.

Entretanto, solicitámos uma nova estimativa na primeira semana de janeiro, cuja projeção revela um aumento de cerca de 5%, mas foi notado um incremento das leituras por efeito das empresas de clipping que divulgam as nossas notícias, mas ainda não foi possível contabilizar o respetivo número.

Em “jeito de balanço anual”, agradecemos a todos os que participaram na elaboração dos textos, às muitas pessoas que nos enviam emails com sugestões de temas a serem tratados, aos autores dos livros que nos deixaram divulgar as suas obras, ao nosso conselho de redação, ao Dr. Bartolomeu de Noronha pela coordenação científica, ao Departamento de Comunicação do OAL e aos responsáveis pela divulgação – a Dra. Ana Teresa Costa e o Eng. Diogo Brito – e ainda à Sandra Freitas pelo interface comunicacional. 

Passado mais um ano, estes números vêm confirmar as virtualidades da nossa opção em  “informar tecnicamente” e divulgar boas práticas, indo ao encontro das necessidades de quem lida e se interessa pelos temas autárquicos.

O nosso muito obrigado a todos os nossos leitores.

4 – Pedro Fernández Sánchez, Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, acaba de publicar a obra Direito da Contratação Pública:
Ao longo de mais de 1600 páginas divididas por dois volumes, esta obra envolve um estudo aprofundado da legislação portuguesa e europeia atualizada, acompanhada da referência a mais de três centenas de decisões jurisprudenciais do Tribunal de Justiça da União Europeia e dos Tribunais superiores nacionais.

Este estudo procura refletir a experiência do Autor como docente de Direito da Contratação Pública na Faculdade de Direito de Lisboa, como membro das equipas de redação do Código dos Contratos Públicos de Portugal e dos projetos de legislação de contratação pública de outros países de língua portuguesa e como advogado e consultor de numerosas entidades públicas e privadas em procedimentos de formação de contratos públicos. 

Além de servir de suporte do estudo para os alunos da Unidade Curricular de Contratação Pública na Faculdade de Direito de Lisboa, esta obra tem o objetivo principal de oferecer ao leitor uma perspetiva exata acerca da aplicação real do regime de contratação pública na atualidade e de habilitá-lo a acompanhar, a par e passo, a tramitação completa de qualquer procedimento de formação de um contrato público. 

O Índice da obra pode ser consultado AQUI.

5 – Próximas conferências e formações:

Conferências:

1 – No mês de março vai ter lugar em Matosinhos, o 3.º Encontro Nacional dos Gestores do Contrato.

2 – Está a ser ultimado o Programa de um colóquio sobre a Arbitragem no Direito Administrativo, com o Conselho Regional  de Lisboa da Ordem dos Advogados e o CNA – Centro Nacional de Arbitragem da Construção.

Formações:

Na vertente da contratação pública (com a coordenação científica do GAC – Grupo com Altas Competências na Contratação Pública):

• Adaptação das práticas da contratação pública nos dois anos de vigência do Código dos Contratos Públicos (Boas Práticas);
• Contencioso Pré-Contratual no âmbito da recente reforma do ETAF e CPTA (novos mecanismos de tutela do Interesse Público);
• Regime substantivo do Código dos Contratos Públicos na execução dos contratos, designadamente do contrato de empreitada (gestão jurídica do contrato de empreitada);
• Modelos de “manutenção inteligente” de infraestruturas municipais e contratos de concessão habitacionais;
• A arbitragem na contratação pública (Segurança, Transparência e Celeridade na arbitragem institucionalizada);
• Concessão de distribuição de energia elétrica em baixa tensão (término das antigas concessões com a EDP distribuição);
• Esclarecimento e correta utilização da figura do Gestor do Contrato (Contratos relativos a Bens, Serviços e Empreitadas);
• Curso avançado para Gestores do Contrato.

Na vertente informática:

• Utilização de ferramentas informáticas pelos Gestores do Contrato.

6 – Perguntas semanais dos leitores:

Neste espaço da nossa comunicação, vamos passar a divulgar semanalmente as 3 questões mais relevantes que nos são enviadas semanalmente diretamente por email para respondermos.

Foram estas – as 3 principais questões – dos leitores esta semana:

• Qual dos ministérios do Governo tem a seu cargo o processo de descentralização?
• Não haverá necessidade de revisão dos valores dos limiares da Consulta Prévia a três entidades (artigo 112.º do Código dos Contratos Públicos)?
• A eleição dos Presidentes das CCDR vai ser por voto secreto dos autarcas?